Benoit Fleury - Police funéraire

Police funéraire par Benoit Fleury

Q – Un maire peut-il déléguer les missions de la police funéraire ?

Réponse du Ministère de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique publiée au JO Sénat, Q. n° 00590, 22 novembre 2012, p. 2682.

« Non. L’article L.2213-14 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de l’article 4 de la loi n°2008-1350 du 19 décembre 2008, définit les conditions dans lesquelles s’effectue la surveillance des opérations funéraires. Dans les communes classées en zone de police d’Etat, cette mission relève de la compétence exclusive des fonctionnaires de la police nationale.

Dans les autres communes, cette fonction est assurée par un garde champêtre ou un agent de police municipale. Lorsque la commune n’en dispose pas, il revient au maire, ou à l’un de ses adjoints délégués, de contrôler les opérations funéraires. Celles-ci constituent des opérations de police administrative qui permettent de prévenir le risque de substitution de corps ou d’atteinte à l’intégrité du défunt, jusqu’à la réalisation de l’inhumation ou de la crémation. En raison de leur qualification juridique, ces opérations ne peuvent donc être exécutées que par une autorité de police, nationale ou municipale. En vertu de l’article L.2122-18 du CGCT, le maire peut déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints.

En cas d’absence ou d’empêchement des adjoints, la délégation peut concerner des membres du conseil municipal. Hormis le cas prévu par l’article R.2122-10 du code précité, pour les attributions exercées au nom de l’Etat, le maire ne peut donc pas déléguer l’exercice de cette fonction à des fonctionnaires de la commune. En l’état du droit en vigueur, il n’est donc pas envisageable de déléguer cette compétence à des agents communaux. Le gouvernement n’envisage pas de modifier les règles en la matière.

Toutefois, le nouveau régime issu du décret n°2010-917 du 3 août 2010 a pour conséquence effective d’alléger les tâches qui pèsent sur le maire et ses adjoints. Deux séries de dispositions visent à réduire la charge de travail pour les maires des communes rurales où il n’existe ni police municipale ni garde champêtre.

Tout d’abord, seules les opérations funéraires visées par la loi (article L.2213-14 du CGCT) font l’objet d’une surveillance et donnent lieu à vacation: fermeture du cercueil et pose de scellés, lorsque le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt; fermeture du cercueil et pose de scellés, avec ou sans changement de commune, lorsque le corps est destiné à la crémation; exhumation (d’un ou plusieurs corps), suivie d’une réinhumation, d’une translation et d’une réinhumation ou d’une crémation.

Toutes les autres opérations funéraires – soins de conservation, moulage de corps, transport de corps avant et après mise en bière, inhumation, crémation et arrivée du corps dans la commune – ne sont donc plus surveillées. Ainsi, en réduisant la surveillance à quelques opérations, ce décret a pour conséquence de décharger le maire et ses adjoints de certaines tâches de surveillance dans ces zones.

S’agissant de la pose de bracelets d’identification sur le corps des personnes décédées, en vue de leur transport avant mise en bière, cette opération est désormais réalisée: par les établissements de santé, lorsque le décès intervient dans ces établissements; par les opérateurs funéraires dans les autres cas (décès à domicile ou sur la voie publique). Dans le droit antérieur au décret du 3 août 2010, la pose des bracelets était une mission dévolue au maire ou à ses adjoints lorsque la commune ne disposait ni d’un garde champêtre ni de police municipale et se situait hors zone police d’Etat. Le décret précité contribue donc à alléger les tâches pesant sur le maire et ses adjoints hors zone police d’Etat ».

Benoit Fleury : intérêt distinct et élus

Intérêt distinct et élus par Benoit Fleury

La notion d’élus intéressés au sens de l’article L. 2131-11 du CGCT suivant lequel « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires », soulève souvent de nombreuses questions pratiques. En témoignent par exemple les fréquentes questions parlementaires (en dernier lieu, voir la récente réponse ministérielle fait le point publiée au JO Sénat Q, 4 oct. 2012, p. 2172). Le Conseil d’Etat vient d’apporter quelques éclaircissements sur la notion d’intérêt distinct qui entraînera l’illégalité de la délibération (CE 26 oct. 2012, n° 351801, Dpt du Haut-Rhin).

Les faits

En l’espèce, le Conseil Général du Haut-Rhin avait réduit le périmètre d’une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles de la commune de Voegtlinshaffen à la demande de celle-ci afin de lui permettre la mise en œuvre d’un projet touristique orienté vers le vin.

La Cour administrative d’appel de Nancy avait sanctionné la décision du Conseil Général, au motif que la délibération de la commune sollicitant la réduction devait être regardée comme irrégulière du fait de la participation du maire – viticulteur – et d’une conseillère municipale, elle-même épouse d’un viticulteur. Le juge administratif a estimé que ces derniers auraient du s’abstenir de voter (CAA Nancy, 30 juin 2011, n° 10NC01376, Association Paysages d’Alsace).

Décision du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat ne partage pas ce raisonnement et livre une approche très pragmatique du litige. Conformément à sa jurisprudence Commune d’Oullins, la Haute juridiction recherche si l’intérêt supposé des conseillers se distingue des intérêts de la généralité des habitants (CE, sect., 16 déc. 1994, n° 145370, Cne d’Oullins : AJDA 1995, p. 72). C’est en ce sens qu’elle a pu considérer par exemple dans une affaire relative à l’acquisition d’un immeuble que devait être regardé comme personnellement intéressé le conseiller qui assure la gestion d’une partie des biens du vendeur dont il a été le notaire à plusieurs reprises (CE 27 juin 1997, n° 122044, M. Tassel et a.). De même est intéressé à l’affaire au sens de l’article L. 2333-11 du CGCT le conseiller, président-directeur général d’une société qui exploite un théâtre, propriété de la commune, lorsque le conseil municipal délibère sur des demandes de subventions en vue de travaux de réaménagement de la salle de théâtre (CE 23 sept. 1987, n° 65014, Ecorcheville).

En revanche, il n’y a pas « d’intérêt à l’affaire » lorsqu’il s’agit d’un intérêt attaché à la qualité d’habitant ou de contribuable de la commune, sans être distinct de l’intérêt général de la commune. Ainsi d’un maire, propriétaire d’une parcelle de terrain située dans une zone du plan d’occupation des sols dont le règlement a été modifié dans un sens favorable à la construction conformément aux vœux du conseil municipal (CE 20 janv. 1989, n° 75442, Assoc. Des amis de Chérence) ou encore d’un maire et d’un conseiller résidant dans un hameau qui pourra être raccordé au réseau d’eau potable grâce à l’adhésion de la commune à un syndicat intercommunal, au prix d’un renchérissement du coût de la distribution d’eau pour l’ensemble de la commune (CE 10 janv. 1992, n° 97476, Assoc. des usagers de l’eau de Peyreleau et a.).

Fort de ces raisonnements in concreto, le Conseil d’Etat relève ici deux éléments essentiels :

-  d’une part, le secteur viticole constitue l’activité économique essentielle de la petite commune ;

-  d’autre part la convention entre la commune et la société en charge du projet touristique prévoit une répartition équitable de l’approvisionnement en vins du complexe hôtelier.

Dès lors, les sages du Palais-royal considèrent qu’il n’y a pas intérêt particulier distinct de l’intérêt général. La Cour administrative d’appel de Nancy

« a inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis en jugeant que la circonstance que le maire et la conseillère municipale concernée exerçaient une activité professionnelle en lien avec la viticulture, leur conférait, au regard de l’objet de la délibération litigieuse, des intérêts distincts de celui de la généralité des habitants, et qu’ils étaient par suite personnellement intéressés à cette délibération »

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Brûlis et pouvoir de police par Benoit Fleury

Brûlis et pouvoir de police par Benoit Fleury

Q – Un arrêté municipal peut-il interdire de façon générale les brûlis ?

Réponse du Ministère de l’intérieur, publiée au JOAN, Q. n° 4482, 27 novembre 2012, p. 7005.

« De manière générale, l’article L. 131-1 du code forestier dispose qu’il « est défendu à toute personne autre que le propriétaire de terrains, boisés ou non, ou autre que les occupants de ces terrains du chef de leur propriétaire, de porter ou d’allumer du feu sur ces terrains et jusqu’à une distance de 200 mètres des bois et forêts. ».

Le code forestier reconnait ainsi aux administrés le droit de porter ou d’allumer du feu sur leurs terrains, même si cette faculté ne concerne pas expressément les feux d’herbe et de branchage. Tant pour des motifs de sécurité publique que pour des motifs de salubrité, le maire peut donc édicter des arrêtés limitant certaines libertés dans un but d’intérêt général.

Il convient cependant de préciser qu’une mesure de police administrative doit être justifiée par un risque réel de trouble à l’ordre public, proportionnée à celui-ci et notamment délimitée dans l’espace et dans le temps.

Le maire ne peut pas faire usage de son pouvoir de police pour instaurer une interdiction générale et absolue s’il ne démontre pas que l’ordre public ne peut pas être maintenu par une mesure moins contraignante (CE, 19 mai 1933, Benjamin ; CE, 25 novembre 1988, commune des Orres contre Dame Rippert).

Au regard de ces éléments, une mesure de police tendant à limiter la possibilité de brûler les déchets végétaux doit être justifiée par la prévention d’un trouble à l’ordre public (notamment en matière de sécurité ou de salubrité) et proportionnée à celui-ci en fonction des circonstances locales (nature des déchets, période de l’année, conditions d’exécution…).
Une interdiction générale et permanente de brûlage des déchets végétaux ne pourrait se justifier que par une nécessité absolue, comme la présence de zones particulièrement exposées au risque d’incendie.

Les mesures de police doivent également s’articuler au niveau départemental et au niveau communal. Le brûlage des déchets végétaux dans le département peut être réglementé par des arrêtés préfectoraux, notamment dans le cadre du règlement sanitaire départemental. Dans ce cas de figure, le maire ne peut édicter qu’une mesure de police plus restrictive que celle du préfet de département si cela est justifié par la prise en compte de circonstances locales particulières (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris les Bains) ».

SPL : plainte classée ! par Benoit Fleury

SPL : plainte classée ! par Benoit Fleury

Ainsi que nous l’avions déjà annoncé sur ce blog, la Commission européenne enivageait, début juillet, de classer la plainte du MEDEF à l’encontre de la loi sur les SPL.

C’est désormais chose faite. Elle vient de classé sans suite les deux plaintes contre la loi sur les sociétés publiques locales (SPL), dont l’une avait été déposée par le Medef, a annoncé mercredi 26 novembre dans un communiqué la Fédération des entreprises publiques locales (EPL).

Le Medef avait porté plainte fin 2011 contre la loi du 28 mai 2010 portant création des SPL, des sociétés anonymes dont le capital est détenu à 100% par des collectivités locales, qui leur confient des missions de service public : aménagement du territoire, logement, transports, tourisme, énergie, déchets… Ces missions sont attribuées directement, sans appel d’offres, dans la mesure où elles se déroulent sous le contrôle des collectivités, pour leur compte et sur leurs territoires : une pratique communément appelée « in house » dans le droit public. Depuis la loi de 2010, plus de 120 SPL ont été créées en France, selon la fédération des EPL.

Le Medef contestait cette loi, en faisant valoir que la pratique du « in house » contrevenait au principe de libre concurrence inscrit dans le droit européen des marchés publics, en « institutionnalisant ce qui relève normalement d’une exception ».

Inéligibilité par Benoit Fleury

Inéligibilité par Benoit Fleury

Les élections municipales sont fréquemment le théâtre d’un mélange des genres, compréhensible pour qui s’intéresse aux ressorts de la démocratie locale, mais parfois dangereux : la candidature d’agents de collectivités territoriales. Le Conseil d’Etat vient d’en livrer un beau témoignage, classique, mais précieux par le rappel des principes applicables (CE 17 oct. 2012, n° 358762, Mme B.)

Les faits

En l’espèce, une élection municipale partielle s’est déroulée à Ailly-sur-Noye (Somme), le 5 février 2012 afin de procéder au renouvellement de huit membres du conseil municipal. A l’issue du premier tour de scrutin, les huit sièges à pourvoir ont été attribués à une liste conduite par Monsieur M., alors chef de cabinet du président du conseil général de la Somme et sur laquelle a été élue Madame A., responsable, à la date de l’élection, de la mission de la communication interne di conseil régional de Picardie.

Le maire de la commune a saisi le tribunal administratif d’Amiens, d’une protestation électorale tendant à l’annulation de l’élection municipale partielle et à ce que soient déclarés inéligibles les deux candidats sur le fondement de l’article L. 231 8° du code électoral suivant lequel

« ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercés leurs fonctions depuis moins de six mois […] les directeurs de cabinet du président du conseil général et du président du conseil régional, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de conseil général et de conseil régional, le directeur de cabinet du président de l’assemblée et le directeur de cabinet du président du conseil exécutif de Corse, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de la collectivité territoriale de Corse et de ses établissements publics, les directeurs de cabinet des présidents d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et les directeurs des services d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

Décision du Conseil d’Etat

Par un jugement du 27 mars 2012, le magistrat administratif a fait droit à la requête du maire, seulement en ce qu’elle concerne M. M. L’édile a alors formé un pourvoi, sur le fondement de l’article R. 116 du code électoral. La Haute juridiction administrative réitère son approche classique en pareil cas en recherchant, lorsque le poste que l’intéressé occupe au sein d’une collectivité territoriale n’est pas mentionné en tant que tel au 8° de l’article L. 231, si la réalité des fonctions exercées ne confère pas à leurs titulaires des responsabilités équivalentes à celles exercées par les personnes mentionnées par ces dispositions ; peu importe d’ailleurs à cet égard que les fonctions exercées soient purement internes à la collectivité ou, au contraire, en rapport avec les autres collectivités territoriales.

Le cas du chef de cabinet

Pour M. M., chef de cabinet au conseil général à la date de son élection, la réponse ne faisait guère de doute et l’on peut même s’étonner d’une telle candidature tant la jurisprudence est claire sur la question depuis l’arrêt de section Elections municipales de Louhans de 1983 par lequel le Conseil d’Etat a étendu l’inéligibilité alors prévue par l’article L. 231 7°, précisément à une personne exerçant les fonctions de chef de cabinet du président du conseil général (CE, sect., 16 déc. 1983, El. mun. de Louhans : Lebon, 520 ; D. 1984, 144, note Prétot ; AJDA 1984, p. 336, concl. Thiriez). Cette inéligibilité frappe également les membres du cabinet ou autres « conseillers techniques auprès du président de l’assemblée » (TA Versailles, 2 déc. 1983, Rochon : Lebon, t. 735), alors même que ledit conseiller ne détiendrait aucun pouvoir de décision et que son ne figure pas sur l’organigramme des services (CE 12 déc. 1997, El. mun. de Saint-Philippe : Lebon, t. 830 et 1013).

Le cas de la responsable de mission

Plus délicate pouvait être la situation de Madame A. Dans cette hypothèse, le magistrat administratif procède à une analyse in concreto en recourant à plusieurs critères, un faisceau d’indices en quelque sorte. Pour apprécier si les fonctions de l’intéressé tombent sous le couperet des incompatibilités susvisées, il peut ainsi prendre en considération la place occupée par l’agent dans l’organigramme de la collectivité : « est inéligible le candidat qui exerçait, à la date de l’élection, les fonctions de directeur général adjoint en charge de la délégation économie et développement des compétences au conseil régional de Franche-Comté, cette délégation regroupant, au vu de l’organigramme des services de la région, trois directions » (CE 19 déc. 2008, n° 317043, El. mun. de Doulaize, cne associée d’Eternoz : AJDA 2009, p. 1304, chron. Liéber et Botteghi ; JCP A 2009, 22 ; BJCL 2009, 128, concl. Thiellay, obs. M. G.). Cette place révèle en définitive le niveau hiérarchique de la personne  : « est inéligible l’adjoint au directeur de l’agriculture dans les services de la région, compte tenu de son niveau hiérarchique, même s’il ne disposait pas de délégation de pouvoir ou de signature » (CE 29 juin 1990, El. mun. de Castanet-Tolosan : Lebon, t. 788). L’analyse ainsi opérée peut naturellement conduire à valider une candidature :

« une personne, employée dans les services administratifs d’un conseil général, n’occupant pas des fonctions de chef de service et ne disposant pas d’une délégation générale de signature du directeur départemental des routes, qui n’était placé, sous l’autorité du chef de bureau administration et finances, qu’à la tête de celle des deux cellules composant ce bureau dénommée comptabilité-marchés et qui ne disposait que d’une délégation partielle de signature en cas d’absence ou d’empêchement du chef de bureau, pour la mise en œuvre des opérations matérielles de publication des appels d’offre et la constitution des dossiers de marchés, contrats, conventions ; eu égard à la nature des tâches qui lui étaient confiées, qui était de pure exécution, les fonctions qu’elle exerçait, qui ne lui conféraient aucun pouvoir de décision, ne sauraient être assimilées à celles qui sont visées par l’article L. 231-8° » (CE 10 juill. 1996, n° 174111, El. mun. de Lédignan). »

Faisant application de cette méthode au cas d’espèce, le Conseil d’Etat souligne que, dans le cadre de ses fonctions, Madame A. « encadrait trois agents, disposait d’une délégation de signature, notamment à l’effet de signer des marchés et bons de commande et occupait dans l’organigramme du conseil régional une place identique à celle d’autres chefs de bureau ». Dès lors, il ne peut que constater son inéligibilité au regard des dispositions de l’article L. 231 du code électoral.

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