Benoit Fleury : principe de loyauté contractuelle

Benoit Fleury : principe de loyauté contractuelle

Une affaire récente donne l’occasion au Conseil d’Etat de faire un point sur le principe de loyauté contractuelle dont les conséquences se font progressivement jour dans la pratique des contrats publics (CE 10 oct. 2012, n° 340647, Cne de Baie-Mahault).

1 – Les faits

En 1991, la commune de Baie-Mahault a conclu, avec la société Serco (filiale de Decaux), un marché de mobilier urbain ayant pour objet la location de trois journaux électroniques d’information pour une durée de dix ans ; contrat renouvelé en 2001 et 2006 en application d’une clause de tacite reconduction d’une durée de cinq ans. La commune s’est acquittée des factures en 1992 et 1993, puis a cessé de payer. Faute de résiliation, le contrat s’est poursuivi et, en 2008, la société Serco a demandé au juge administratif la condamnation de la commune à lui verser les sommes dues au titre de l’exécution du contrat.

La commune de son côté invoquait les irrégularités de la passation du contrat, particulièrement l’absence de mise en concurrence alors prévue par l’article 312 du code des marchés publics en vigueur, l’absence d’avis favorable et motivé de la commission d’appels d’offres, la durée excessive du contrat et le défaut de transmission au représentant de l’Etat de la délibération autorisant le maire à signer le contrat avant ladite signature. Confirmant un jugement du tribunal administratif de Basse-Terre de 2008, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a écarté l’ensemble de ces motifs en estimant que ces irrégularités qui se rattachent à la procédure de passation ne concernent ni le contenu du contrat ni les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement. Elle a en conséquence condamné la commune a versé à la société la jolie somme rondelette de 1.187.605,41 €.

2 – Jurisprudence Béziers

La commune a formé un pourvoi. Le contentieux se place ainsi, encore une fois, sur le terrain de la loyauté contractuelle. La jurisprudence Ville de Béziers – déjà évoquée ici – pose, on s’en souvient, un principe de loyauté contractuelle suivant lequel il n’est pas possible à une des parties de se libérer de ses obligations au motif que le contrat serait affecté d’une illégalité ; précision étant apportée que le juge doit cependant écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel s’il « constate une irrégularité […] tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement » (CE, ass., 28 déc. 2009, n° 304802, Cne de Béziers, JurisData n° 2009-017292 ; Rec. CE 2009, p. 509, concl. E. Glaser ; JCP A 2012, comm. 2072, obs. F. Linditch ; AJDA 2010, p. 142, chron. Liéber et Botthegi).

La jurisprudence postérieure devait préciser le champ d’application de ces deux exceptions ainsi énoncées, en livrer « le mode d’emploi » en quelque sorte. L’arrêt Manoukian de 2011 est notamment venu expliquer que la violation du code des marchés publics ne permet pas, en tant que telle, d’écarter le principe de loyauté contractuelle, « sans rechercher si, eu égard d’une part à la gravité de l’irrégularité et d’autre part aux circonstances dans lesquelles elle a été commise, le litige ne peut être réglé sur le fondement de ce contrat » (CE 12 janv. 2011, n° 338551, Manoukian : JurisData n° 2011-000207 ; JCP A 2011, 2049 ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 88, note J.-P. Pietri ; Dr. adm. 2011, comm. 29, note F. Brenet ; RJEP 2011, comm. 33, concl. N. Boulouis). Le même jour la Haute juridiction raisonnait de manière identique à propos de manquements aux règles de passation d’une délégation de service public (CE 12 janv. 2011, n° 332330, SYMTRU : JurisData n° 2011-000415 ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 90, note J.-P. Pietri).

3 – Application par le Conseil d’Etat au cas d’espèce

Au regard de cette jurisprudence, aucun doute ne subsistait quant à la solution de l’espèce. Le Conseil d’Etat rappelle d’ailleurs les principes applicables dans un considérant très clair :

« Considérant que lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que, toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel ; qu’ainsi, lorsque le juge est saisi d’un litige relatif à l’exécution d’un contrat, les parties à ce contrat ne peuvent invoquer un manquement aux règles de passation, ni le juge le relever d’office, aux fins d’écarter le contrat pour le règlement du litige ; que, par exception, il en va autrement lorsque, eu égard, d’une part, à la gravité de l’illégalité et, d’autre part, aux circonstances dans lesquelles elle a été commise, le litige ne peut se régler sur le fondement de ce contrat ».

Dès lors la Haute juridiction, constatant que les juges de Bordeaux n’avaient pas recherché si la gravité des irrégularités et les circonstances dans lesquelles elles avaient été commises, n’imposaient pas d’écarter le contrat pour régler el litige, casse l’arrêt sur ce point. Mais sur ce point uniquement. Pour le reste, elle maintient le jeu parfait des relations contractuelles dans la mesure où elle estime :

  - que la commune n’invoque aucun élément relatif aux circonstances particulières entourant le contrat litigieux ;

  - que la signature du contrat avant transmission au préfet de la délibération autorisant le maire à le parapher constitue bien un vice « affectant les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement », mais ne saurait pour autant « être regardé comme d’une gravité telle que le juge doive écarter le contrat ».

  - que la commune ne démontre pas que la durée initiale du contrat prévue à dix ans serait sans rapport avec la nature des prestations. Le Conseil d’Etat fait ainsi droit aux prétentions de la société, mais seulement pour la période antérieure à 2001. Postérieurement, le juge administratif considère que les parties ne pouvaient ignorer que la clause de reconduction tacite constituait une violation manifeste des règles de la commande publique  ; ce que la société, compte tenu de son expérience, ne pouvait ignorer. Or, cette irrégularité, particulièrement grave, ne permet pas de régler le litige sur le terrain contractuel à compter du renouvellement du contrat en 2001. La faute de l’entreprise lui interdit également de se placer sur le terrain quasi-délictuel, nonobstant la faute de la commune. Elle ne peut donc prétendre qu’au remboursement des sommes utilement exposées pour la commune à compter du renouvellement. Le total s’élève tout de même à la somme de 945.493,46 €.

4 – Liens utiles

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L’occasion s’est déjà présentée d’évoquer ici la fameuse jurisprudence Béziers du Conseil d’Etat et d’une manière générale la loyauté contractuelle. La Cour administrative d’appel de Nantes livre un bel exemple d’application des principes récemment dégagés par la Haute juridiction administrative et attire l’attention des partenaires des personnes publiques sur le fondement de leurs prétentions (CAA Nantes, 19 oct. 2012, n° 11NT01174, Sté APIC).

Les faits

Au cas d’espèce, la commune de Ver-sur-Mer avait confié, par convention en date du 15 juillet 1996 conclue pour une durée de 9 ans renouvelable 3 ans par tacite reconduction, à la société APIC, l’implantation et l’entretien, sur des emplacements mis gratuitement à sa disposition, de cinq mobiliers d’informations municipales et de trois abribus, en échange du droit pour la société cocontractante d’apposer de la publicité sur ceux-ci. Le 8 septembre 2003, deux nouveaux contrats d’une durée initiale de 12 ans sont intervenus dans les mêmes conditions pour un abribus et deux mobiliers d’informations municipales. Par deux nouvelles conventions du 11 février 2008, la commune a en outre accordé à la société APIC, pour la même durée et avec la même contrepartie, la gestion, respectivement, de quatre abribus et de sept mobiliers urbains d’informations municipales.

Par un courrier du 9 février 2009, le maire de la commune a résilié l’ensemble de ces contrats au motif qu’ils ont été signés par une personne non habilitée en l’absence de délibération du conseil municipal et en violation de l’article 28 du Code des marchés publics relatif à la passation des marchés selon une procédure adaptée.

La société APIC a alors saisi la juridiction administrative d’une demande tendant à la condamnation de la commune de Ver-sur-Mer à lui verser une somme de 342.131 € en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de cette résiliation unilatérale.

Par un jugement du 22 février 2011, le tribunal administratif de Caen l’a débouté de ses prétentions. Appel a été relevé.

Décision de la Cour administrative d’appel

Dans sa décision, la Cour administrative d’appel de Nantes rappelle, dans un considérant appelé à devenir désormais classique, les enseignements des jurisprudences Béziers (CE, ass., 28 déc. 2009, n° 304802, Cne de Béziers, JurisData n° 2009-017292 ; Rec. CE 2009, p. 509, concl. E. Glaser ; JCP A 2012, comm. 2072, obs. F. Linditch ; AJDA 2010, p. 142, chron. Liéber et Botthegi) et Manoukian (CE 12 janv. 2011, n° 338551, Manoukian : JurisData n° 2011-000207 ; JCP A 2011, 2049 ; Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 88, note J.-P. Pietri ; Dr. adm. 2011, comm. 29, note F. Brenet ; RJEP 2011, comm. 33, concl. N. Boulouis) :

« Considérant que lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que, toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel ; qu’ainsi, lorsque le juge est saisi d’un litige relatif à l’exécution d’un contrat, les parties à ce contrat ne peuvent invoquer un manquement aux règles de passation, ni le juge le relever d’office, aux fins d’écarter le contrat pour le règlement du litige ; que, par exception, il en va autrement lorsque, eu égard d’une part à la gravité de l’illégalité et d’autre part aux circonstances dans lesquelles elle a été commise, le litige ne peut être réglé sur le fondement de ce contrat ».

Les irrégularités de l’espèce ne justifient donc pas que le litige soit réglé sur un terrain différent de celui des contrats en cause. Dès lors, et c’est là un point particulièrement important : la société APIC ne pouvait formuler ses diverses demandes ni sur le fondement de l’enrichissement sans cause, ni sur le fondement de la responsabilité extracontractuelle de la commune.

Les cocontractants de l’administration doivent donc être particulièrement attentifs aux fondements de leur demande dès lors que le principe de loyauté contractuelle pourrait leur être opposé.